*CTS – Universidad Nacional de Quilmes, Argentina.
Introducción
Medellín, Colombia, implementó una política pública de Ciencia, Tecnología e Innovación, CTi, durante 10 años. Se construyó en 2011 basado en un modelo de fortalecimiento entre empresarios y gobierno (Gallo y Valero, 2021). Es decir, que se enfocó en alianzas sociotécnicas para el desarrollo económico de la ciudad. Actualmente se diseña una nueva, la cual fue llamada Política Pública de Ciencia, Tecnología, Innovación y Reindustrialización, CTi+Re, con una vigencia hasta el 2030.
Con discusiones en el territorio entre expertos y ciudadanos, se pretende aprovechar las experiencias y el ecosistema de innovación de la ciudad. “Este nuevo camino permitirá asumir retos como el cierre de la brecha digital, las amenazas del cambio climático y la participación ciudadana en la toma de decisiones basadas en datos” (Saldarriaga, 2021). Entonces, ¿se puede afirmar que se trata de participación pública o ciudadana? Esta es la pregunta que se pretende responder en este análisis de caso.
El interrogante se abordará desde los cinco procesos identificados en el diseño de la política pública de CTi+Re y de la conceptualización de participación para la toma de decisiones gubernamentales. Asimismo, a través de los posibles conflictos por intereses sociales, políticos o económicos que se presentan entre los diversos actores que participan en la formulación.
Antecedentes y contexto
Medellín, la capital del departamento de Antioquia, Colombia, pasó de ser un territorio de acopio mercantil de productos, en su gran mayoría, derivados de la minería y agricultura a constituirse en una central industrial a mediados del siglo XX. Como lo expone Vélez (2016), su crecimiento de los factores productivos, representados en la población y el surgimiento de las primeras industrias” (p. 124) le llevaron a ser denominada la ciudad industrial del país.
No obstante, a inicios del siglo XXI las dinámicas fueron cambiando. Las industrias que nacieron en la ciudad y brindaban oportunidades laborales a miles de habitantes se fueron de la región. Muchas fueron compradas por multinacionales, otras se fueron para otros territorios por cuestiones tributarias o desaparecieron por crisis económicas. Esto conllevó a que se miraran otras posibilidades para el desarrollo económico de la ciudad.
Medellín inició la construcción de su primera política pública de CTi en 2011 y su implementación entró en vigor en 2012 mediante el acuerdo municipal 024 de 2012, el cual reglamentaba la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín (ACI), el Comité Universidad-Empresa-Estado y Ruta N (Gallo y Valero, 2021). Esta última entidad, adscrita a la Alcaldía de Medellín, tiene la responsabilidad de formular el plan de CTi, en el cual “se plantean iniciativas precisas que atiendan las distintas oportunidades y necesidades de innovación para la competitividad” (Ruta N, 2012).
Dicho plan conformaba un conjunto de programas y proyectos hasta el 2021, que buscaban aportar al desarrollo de la ciudad “en tres sectores: energía, salud y TIC y todas las actividades transversales que permiten el fortalecimiento de capacidades para todos los actores del Sistema Regional de Innovación” (Ruta N, 2012).
Durante la vigencia de esta primera política pública, se fortalecieron los procesos de alfabetización digital y acercamiento con los ciudadanos a través de Medellín Digital, programa de la Alcaldía de Medellín que surgió en 2004 para la motivación, acceso, uso y apropiación de los habitantes de la ciudad. En la etapa inicial, la Secretaría Privada fue la encargada de liderar y acompañar la propuesta que vinculaba la educación, la cultura y el emprendimiento con los procesos tecnológicos y sociales, la cual, más adelante, se llamó Medellín Ciudad Inteligente. Posteriormente, esta responsabilidad recayó en la Subsecretaría de Tecnología de Gestión de la Información y, más adelante, en la Secretaría de Desarrollo Económico.
Por su parte, en 2013, Medellín recibió el reconocimiento como la “ciudad más innovadora del mundo”. Según la publicación del diario español El País (2013), la distinción, otorgada por Citigroup, el Urban Institute y The Wall Street Journal, fue entregada “por su moderno sistema de transporte, su política ambiental y por sus excelentes museos, centros culturales, bibliotecas y escuelas públicas que han permitido propiciar una integración de la sociedad”. Nueva York y Tel Avi integraban las otras dos ciudades finalistas.
Esto conllevó a que Medellín fuera referente en el mundo y a que los expertos en CTi se inquietaran por conocer los procesos que se adelantaban en la ciudad. En 2014 fue la sede del Foro Urbano Mundial de Naciones Unidas y en 2016 albergó el Foro Económico Mundial para América Latina. Asimismo, en 2019, en Davos, Suiza, “Medellín fue presentada oficialmente como uno de los nuevos centros para el desarrollo de la cuarta revolución industrial que lidera el Foro Económico Mundial” (Quiceno, 2019).
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En 2020, la Alcaldía de Medellín modificó de fondo a la Subsecretaría de Tecnología y Gestión de la Información y la transformó en la Secretaría de Innovación Digital, con la función de “liderar la transformación tecnológica de la Administración Municipal y la consolidación de Medellín como territorio inteligente” (Tabares, 2021).
La Secretaría de Innovación Digital lideró en 2020 la creación de Medellín Me Cuida, una plataforma tecnológica para diferentes áreas vinculadas a la gestión y mitigación de los efectos del coronavirus que orientó la toma de decisiones a partir de los datos y facilitó el acompañamiento social, de salud y económico tanto a familias como a empresas. (Tabares, 2021)
No obstante, con la implementación de Medellín Me Cuida se presentaron protestas de los ciudadanos por incertidumbres en el manejo correcto de los datos y la protección de estos. La discusión se trasladó tanto a las redes sociales como a los juzgados, donde a través de tutelas los ciudadanos justificaban la inoperatividad de la plataforma.
Las secretarías de Innovación Digital y Desarrollo Económico son las encargadas de orientar la propuesta del Valle del Software, perteneciente a la Línea Estratégica número uno (Reactivación Económica y Valle del Software) de El Plan de Desarrollo Medellín Futuro 2020-2023.
La estrategia Medellín Valle del Software tiene como objetivo incrementar la productividad de la industria digital, propiciar la generación de miles de empleos bien remunerados en el desarrollo de la industria 4.0. y adecuar CVS[1] que den paso a los primeros pilotos de un nuevo concepto de ciudad con territorios Inteligentes. (Saldarriaga, 2021b)
Para afianzar dicha propuesta, la Alcaldía de Medellín construye 21 Centros del Valle del Software (CVS), edificaciones dotadas “con equipos tecnológicos, zonas de trabajo colaborativo, un laboratorio prototipado, entre otros espacios disponibles para la ciudadanía” (Saldarriaga, 2021b).
En 2020 se radicó en el Congreso de la República de Colombia el Proyecto de Acto Legislativo número 478, el cual contenía la propuesta para convertir a Medellín como el primer Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación del país. En junio de 2021 se llevó a cabo el octavo y último debate en la Cámara de Representantes. Con 143 votos a favor, la iniciativa fue aprobada.
“Como Distrito Especial, Medellín podrá acceder a beneficios en materia tributaria, fiscal y administrativa contemplados en la Ley 1617 de 2013 que enmarca las facultades, instrumentos y recursos de los distritos en el país” (Alcaldía de Medellín, 2021).
Aprovechando esta situación y en la construcción de la política pública en CTi+Re, las autoridades locales conformaron el Consejo de Ciencia, Tecnología, Innovación y Reindustrialización, el cual reúne a los actores transformadores del ecosistema del territorio regional.
Los consejeros CTi+Re tienen como labor principal identificar las necesidades de cada territorio, analizarlas a través de los nodos de innovación en los Centros de Investigación y escalarlas a la Universidad, la Empresa, los ciudadanos y el Estado en búsqueda de soluciones que aporten a la transformación socioeconómica de la ciudad. (Saldarriaga, 2021c)
La construcción de la nueva política pública de CTi está orientada a la reindustrialización, teniendo presente la historia de la ciudad. El PIB en Antioquia era de un 39% en 1960 y pasó a un 16,3% en 2019. Por esta razón, el plan busca “volver a ser pioneros en capacidad industrial” (Ruta N ,2021). Por su parte, según Saldarriaga (2021), la ciudad “invierte hoy el 1,26 % de su PIB en investigación y desarrollo, es decir, más de cuatro veces el promedio nacional”.
Diseño, enfoques y posibles controversias
El presente análisis se aborda desde las cinco etapas[2] que integran la construcción de la política pública de CTi+Re 2021-2030 (Mapeo inicial, Análisis de los problemas, Análisis técnico de las metas de ciudad, Definición de las metas o misiones y Contraste y validación) de Medellín, bajo las miradas de autores que hacen referencia a la democratización, a la participación pública y las decisiones de gobierno en CTi.
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Mapeo inicial
La propuesta de Ruta N, como entidad encargada de su diseño, inicia con un mapeo para revisar y conocer los aprendizajes del plan anterior. Se trata del momento de la “definición del enfoque de formulación para la política pública: Mission Oriented Policy” (Ruta N, 2021). Este concepto se enfoca en políticas orientadas por misiones.
López (2007) cita a Dunn (2004) para expresar que es un “proceso de investigación multidisciplinar diseñado para crear, examinar críticamente y comunicar información útil para la comprensión y mejora de la gestión política” (p. 130).
De esta misma manera, García et al. (2021) referencian a Schot (2020) para indicar que en dicho enfoque “se encuentran aquellos que ponen la solución de grandes retos sociales como eje central de las políticas de CTi, como el enfoque de políticas de innovación transformativa”. Asimismo, exponen que Mazzucato (2017) los ve como “las políticas orientadas por misiones”.
No obstante, con este enfoque se presenta la primera controversia. Funtowicz y Ravetz (2000) consideran que las investigaciones basadas en misiones son irrelevantes porque se conforman equipos temporales. Es decir, que no perduran para que estén presentes en todos los procesos y momentos.
Adicionalmente, los autores agregan que “en las investigaciones orientadas por problemas, característica de la ciencia posnormal, la búsqueda de fundamentos puede ser una real confusión, pues distrae la atención de las tareas efectivas de construcción de una comunidad” (p. 77).
De esta misma manera, los autores reconocen en el sistema científico contemporáneo la existencia de diversas posibilidades de investigación, “incluyendo la motivada por la curiosidad y la orientada por misiones, esta última conducida en las instituciones burocráticas” y privadas (Funtowicz y Ravetz, 2000, p. 76), para la conformación de estructuras sociales.
Por su parte, para García et al. (2021), al implementar un enfoque de misiones las políticas de CTi “se vinculan con las características sistémicas de la innovación con el fin de identificar y articular problemas concretos que puedan impulsar y mejorar los patrones de producción, distribución y consumo en varios sectores de la economía”.
Por esta razón, bajo este enfoque, la Alcaldía de Medellín encamina la construcción del plan para que sus habitantes asuman los problemas-solución como grandes retos de ciudad, desde “el cierre de la brecha digital, las amenazas del cambio climático, la participación ciudadana en la toma de decisiones basadas en datos” (Saldarriaga, 2021).
Análisis de los problemas
Para Ruta N (2021), esta etapa se trata de adelantar un “trabajo conjunto para la priorización de temáticas, según el mapeo inicial”. Es decir, es el momento de la convocatoria pública a los actores para la construcción de la política CTi+Re.
“Se trata, entonces, de un llamado para que la ciudadanía, grupos sociales organizados, expertos temáticos, académicos, gobierno y empresarios, con alcance sectorial, poblacional y territorial participen de las más de 50 sesiones físicas y virtuales” (Saldarriaga, 2021c).
Son diversos los actores que pueden participar a través de espacios sociales que facilitan la discusión colectiva, tal y como lo expresan Bucchi & Neresini (2017), al retomar a Callon (1999), “los foros híbridos a menudo implican no solo el intercambio de información entre los actores involucrados, sino también la negociación y producción de nuevas identidades” (p. 460).
La convocatoria es efectuada a través de los medios de comunicación masivos, las redes sociales y los canales institucionales. Para tal propósito se implementó el sitio web medellinsiempreadelante.org[3] para mantener informada a la ciudadanía de los avances técnicos, noticias relacionadas y preguntas frecuentes sobre la política pública CTi+Re 2021-2030.
“Es indudable que el cuestionamiento social de la actividad científica también está asociado al aumento de la información disponible, al desarrollo del periodismo científico y a las facilidades de comunicación abiertas por las tecnologías de la información” (Invernizzi, 2005, p. 40).
Sin embargo, en esta etapa también podría presentarse una nueva controversia. Como lo indica Invernizzi (2005), “la participación de personas sin formación científica en la discusión de asuntos científicos, tales como impactos, financiamiento y relevancia, etcétera” (p. 41), conlleva a una reunión de actores dispares, entre científicos, ciudadanos, políticos, activistas y representantes de instituciones privadas (Irwin & Michae, 2003).
Tales coaliciones de actores dispares se mantienen unidas por lo que Hajer llama ‘argumentos’, narrativas sobre la realidad social a través de las cuales se combinan entendimientos, preocupaciones y percepciones de muchos dominios diferentes (científico, político, lego) para sugerir un entendimiento común (…).
En este sentido, los argumentos reducen la complejidad y, por lo tanto, facilitan la coordinación entre diferentes actores. Al mismo tiempo, las historias permiten a los actores expandir sus horizontes discursivos y ver cómo sus prácticas particulares encajan en un conjunto general de prácticas (un «rompecabezas», como diría Hajer). (Irwin & Michae, 2003, p. 115)
Por lo tanto, García et al. (2021) expresa que la cocreación y la diversidad de actores participando en la formulación de misiones tiene un importante rol en las cuestiones públicas, puesto que “la mayor parte de políticas de CTi alrededor del mundo, reconocen que el crecimiento económico no solo tiene el fin de aumentar cuantitativamente, sino también cualitativamente por medio de una dirección o finalidad social”.
Análisis técnico de las metas de ciudad
Este tercer momento se trata de un análisis experto del contexto y de los problemas, al igual que su entendimiento:
De la mano de expertos temáticos a nivel local e internacional se realiza el entendimiento de las capacidades existentes, requeridas y posibles de las problemáticas, así como una revisión del contexto local, nacional y global en las temáticas objetivo, y un análisis técnico del planteamiento inicial de los objetivos y metas de las misiones. (Ruta N, 2021)
Por lo tanto, en este proceso son los expertos quienes participan para profundizar en los elementos técnicos de los planteamientos de los retos. Acá, entonces, se presenta otra controversia: dejar a un lado a los ciudadanos. Jasanoff (2003) considera que existen problemas prácticos y “que las personas no posean suficientes conocimientos especializados y recursos materiales para aprovechar los procedimientos formales” (p. 237).
Es fundamental la identificación de los contextos. Hoy, más que nunca, se fundan incertidumbres sociales, por lo que las discusiones entre expertos y no expertos transcienden lo académico. “La relación de la sociedad con la ciencia ha pasado tanto por periodos de gran optimismo y confianza como de temores y desconfianza” (Invernizzi, 2005, p. 38).
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Por lo tanto, para Jasanoff (2003) se trata de “hábitos de pensamiento institucionalizados, que intentan enfrentarse a las franjas irregulares del entendimiento humano: lo desconocido, lo incierto, lo ambiguo y lo incontrolable” (p. 227).
Exigen diferentes capacidades de los expertos y diferentes formas de participación entre los expertos, los tomadores de decisiones y el público que las que se consideraban necesarias en las estructuras de gobernanza de la alta modernidad. Requieren no solo de los mecanismos formales de participación, sino también de un entorno intelectual en el que se aliente a los ciudadanos a aportar sus conocimientos y habilidades para influir en la resolución de problemas comunes. (Jasanoff, 2003, p. 227)
Definición de las metas o misiones
En este instante es cuando se reformulan los objetivos estratégicos a través de la presencia en el territorio, así lo plantea Ruta N (2021) con talleres realizados en las 16 comunas y los cinco corregimientos que conforman a Medellín.
“Mediante el trabajo colectivo y la alineación institucional con los actores claves” (Ruta N, 2021), se busca complementar la definición de la propuesta y el mejoramiento conceptual de las misiones desde la visión estatal, la política y los aspectos técnico-administrativos que las conforman.
En consecuencia, como lo expone Loray (2017), “dar cuenta de las políticas de CTi implica centrar la atención en las herramientas que utiliza el Estado para posicionarse y orientar las instituciones en función de los intereses y visiones que predominan en el contexto político y económico” (p. 68).
Entonces, ¿existen intereses de los actores en la construcción de la política pública de CTI+Re? Es el interrogante que siempre está. Aunque la participación ciudadana es clave en esta etapa, para Ruta N (2021) también son agentes fundamentales de participación las entidades públicas y privadas, entre las cuales están los centros de investigación de las universidades. Esto hace que los objetivos iniciales se puedan reorientar. Hasta el momento se han identificado dos misiones, por medio del desarrollo de mesas técnicas y juntas institucionales:
Actores clave de la Misión 1 Calidad del aire y carbono neutralidad: Secretaría de Medio Ambiente, Secretaría de Desarrollo Económico, AMVA[4], C40[5].
Actores clave de la Misión 2 Ciudad Inteligente y productiva: Secretaría de Desarrollo Económico, Subsecretaría de T.I[6]., EPM[7] y C4IR[8]. (Ruta N, 2021)
No obstante, más allá de estos conflictos, y de las maneras de hacer parte del proceso (individual, colectiva o consultivo), la participación pública para las decisiones de gobierno en CTi necesita del vínculo de grupos dispares y heterogéneos (Irwin & Michael, 2003).
Es decir, para asegurar la «facticidad» de un hecho científico o la «aplicabilidad» de una política, los actores de sectores marcadamente diferentes deben coordinarse de alguna manera. Las acciones de científicos, formuladores de políticas, los administradores, el público y los profesionales tienen que ser modelados de tal manera que un «hecho» científico o una política científica se vuelva ostensiblemente estable o factible. (Irwin & Michael, 2003)
Contraste y validación
Del análisis y de la “depuración” de los resultados obtenidos en las etapas anteriores, surge el borrador del documento de la política, el cual se presentará, discutirá y aprobará por el Concejo de Medellín para la implementación oficial de la política pública CTi+Re 2021-2030 (Ruta N, 2021).
Sin embargo, las propuestas serán “evaluadas por las entidades claves de cada misión, desde el ámbito estatal, administrativo y político y con relación a tres criterios: visión política, impacto y viabilidad (Ruta N, 2021). Es decir, los ciudadanos no hacen parte de la validación de las propuestas, lo que posibilita una selección subjetiva por parte de los enfoques institucionales y políticos.
Por lo tanto, las misiones podrían estar sesgadas. Para evitarlo, se debería considerar una relación permanente “entre el debate público y la evaluación técnica” (Irwin, 2006, p. 313). Una discusión abierta y participativa, la cual involucre “dinámicas transdisciplinares por medio de la vinculación “de organizaciones no científicas y de variada naturaleza (…), incorporando criterios de evaluación del conocimiento basados no sólo en la lógica científica de pares sino de responsabilidad y pertinencia social” (Romero y Aguilar, 2020, p. 37).
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Es así como, bajo la postura de que las evaluaciones están abiertas al cambio, Invernizzi (2005) considera que “estos mecanismos participativos contribuyen a la apropiación social del conocimiento y al empoderamiento de movimientos sociales” (p. 43), relación que se establece por participar directamente, por la divulgación del conocimiento o por la influencia del ciudadano en el diseño de políticas de CTi.
Por lo tanto,
La participación ciudadana contribuye de diversas formas a acercar la ciencia y la tecnología a las necesidades sociales, democratizándolas, así como a fortalecer el ejercicio de la ciudadanía. En primer lugar, la participación ciudadana ayuda a encaminar el desarrollo científico y tecnológico en direcciones consideradas relevantes por la sociedad y no sólo por la comunidad científica. En segundo lugar, estos mecanismos participativos son esenciales para informar a la sociedad, a los representantes políticos y a la comunidad científica sobre la percepción de los ciudadanos… (Invernizzi, 2005, p. 42)
Conclusiones
- Es claro el enfoque de reindustrialización de Medellín, conforme a su historia y articulación de las experiencias del ecosistema de innovación obtenidas en los últimos años. Las instituciones públicas, las empresas y las universidades se articulan para mejorar o reorientar las políticas de CTi no solo de la ciudad sino, también, de la región y ser referente en el país.
- Se observa una intención de involucrar a los ciudadanos en el diseño de la política pública de CTi+Re 2021-2030. Sin embargo, esta debería estar envuelta en los cinco procesos propuestos en la iniciativa. No relegarlos a dos momentos. También es importante que las validaciones de las misiones sean discutidas o corroboradas por la ciudadanía para sus ajustes y mejoras.
- Aunque se apoyan en medios institucionales y redes sociales para la invitación a hacer parte de la iniciativa, no se identifica una agenda propia que integre con fuerza los diversos medios para convocar, a más actores, a las actividades relacionadas con la construcción de la política pública.
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Referencias de página
[1] La sigla CVS hace referencia a los Centros del Valle del Software.
[2] En medellinsiempreadelante.org, sitio web implementado para socializar los avances en la construcción de la política pública de CTi+Re, se le denomina procesos.
[3] Aunque el sitio web solo es de carácter informativo, en la parte inferior de sus páginas invitan a comunicarse telefónicamente o enviar un correo electrónico a una dirección perteneciente a Ruta N, para que hagan parte de la iniciativa u obtengan cualquier información adicional.
[4] Hace referencia al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, entidad pública que comprende los diez municipios que integran la región metropolitana, entre los cuales está Medellín.
[5] Medellín hace parte de un grupo C40, ciudades del mundo que trabajan unidas para mitigar los riesgos asociados al cambio climático.
[6] Actualmente es la Secretaría de Innovación Digital de la Alcaldía de Medellín.
[7] Es la sigla de Empresas Públicas de Medellín, entidad prestadora de servicios públicos perteneciente a la Alcaldía de Medellín.
[8] Así se le denomina al Centro para la Cuarta Revolución Industrial para el desarrollo inclusivo y sostenible de América Latina, con sede en Medellín, Colombia.